在“碳达峰”“碳中和”的目标指引下，光伏行业迎来了新的发展机遇。在国家及地方政府陆续出台鼓励光伏行业发展的政策文件背景之下，大量金融机构陆续参与到了光伏电站项目的融资业务中。就金融机构参与的、含有建设期的集中式光伏电站项目及地面分布式光伏电站项目而言，光伏电站用地合规性审查问题是项目审查环节的重要工作。实务中，不少光伏电站项目因违规占地被责令拆除，导致光伏电站无法根据建设计划竣工验收、并网发电，导致金融机构已经为光伏电站融资项目提供的融资面临丧失主要还款来源的风险。文本将结合一则光伏电站的处罚案例，对光伏电站项目违规占地的法律风险问题进行分析。
一、光伏项目违规占用耕地的处罚案例
在遂平县人民法院（2020）豫1728行初32号行政裁定书中，原告某光伏科技有限公司的主张部分载明，原告系某县人民政府招商引资企业，与某县人民政府签订了《农光互补光伏电站项目投资框架协议》，县政府批准原告在某镇投资建设100兆瓦农光互补光伏发电项目。某镇人民政府同意项目建设，某县人民政府规划办公室出具了选址意见书，某县国土资源局于2016年作出《关于对某镇100MWp农光互补光伏发电项目的预审意见》，认为项目符合某乡土地利用总体规划，符合国家产业政策和供地政策。
但是，一审法院的事实查明部分则载明，2020年5月19日，某县自然资源局对原告某光伏科技有限公司作出《责令改正通知书》，主要内容为：“你公司未经县级以上人民政府批准，擅自占用某镇某村集村的土地（一般耕地）建桩基基础和光伏支架及其他附属设施的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、国土资规（2015）5号文（笔者注：本处的“国土资规（2015）5号文”指《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》）的规定，现责令你公司自收到本通知书之日起七日内予以改正，自行拆除占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”
在上述案例中存在的问题是：如果某光伏科技有限公司已经取得了县国土资源局出具的预审意见、县政府规划办公室出具的选址意见书，为何其开发建设的光伏电站项目仍然被认定存在违规占用耕地情形，且县国土资源局作出了责令拆除违规占地建筑的处罚决定？
二、光伏电站项目占用耕地的法律法规分析
就光伏电站项目而言，参照国土资源部《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）（笔者注：《光伏发电站工程项目用地控制指标》自2016年1月1日起实施，有效期5年。）的规定，光伏方阵、变电站、运行管理中心、集电线路、场内道路属于永久性建筑物，永久性建筑物的用地性质应为永久性用地。《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）明确：“对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”此外，《中华人民共和国土地管理法》（2019修正，以下简称《土地管理法》）第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。/在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。/在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”
据此，对于计划占用耕地的光伏电站项目而言，由于部分建筑物属于永久性建筑物，需要依照《土地管理法》的规定办理农用地转为建设用地的审批手续，而相应的审批一般应由省、自治区、直辖市人民政府（不含永久基本农田转为建设用地）负责，县级人民政府并无审批权限。
三、实务中的“边建边批”现象及面临的法律风险分析
在光伏项目实务中，确实存在“边建边批”的现象。县级人民政府为了实现招商引资、完成光伏项目建设的诉求，通过签署招商引资协议或光伏项目合作协议的方式，吸引投资人于当地投资建设光伏项目。如果涉及地面光伏项目需要占用耕地情形的，可能出现县级人民政府口头承诺投资方，将由县级人民政府协调完成耕地转为建设用地审批手续，并希望投资方在办理用地审批手续的同时，完成光伏电站建设的情况。在相关的项目合作中，可能出现类似本文引用案例的情况，即县级国土资源部门先行出具了项目用地选址的预审意见、县人民政府规划办公室出具了选址意见书。但是，如前文分析，除已批准的农用地转用外，县级国土资源部门、县级地方政府均无权就农用地转为建设用地事项进行审批。一旦省、自治区、直辖市人民政府不同意农用地转为建设用地的，处于建设状态的光伏电站项目将面临较大的违规占地风险。
《土地管理法》第77条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”据此，对于光伏电站项目而言，如果出现了违规占用耕地情况的，面临的主要风险即为被责令限期拆除电站相关建筑。此外，光伏电站项目如违规占用林地情形的，依据《中华人民共和国森林法》（2019修订）第73条、《中华人民共和国森林法实施条例》（2018修正）第43条的规定，也将面临恢复原状及罚款的后果。
《中华人民共和国森林法》（2019修订）
第七十三条 违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。
虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚。
在临时使用的林地上修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后一年内未恢复植被或者林业生产条件的，依照本条第一款规定处罚。
《中华人民共和国森林法实施条例》（2018修正）
第四十三条 未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。
临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。