地方政府融资平台全政策梳理

发表时间 2022-07-18
09:09
监管动态

来源：任博宏观论道

作者：任庄主

2020年的政策重点是整顿地方政府隐性债务，特别是2019年便已经明确5-10年内解决完隐性债务问题以及刚刚发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，深入分析详见关注地方政府债务最新政策动向），均表明作为地方政府隐性债务主要载体的地方政府融资平台已经处于新一轮整顿重组期，政策特别是融资环境收紧已是必然，平台公司之间的分化亦将成为确定趋势。

一、基本内涵

（一）何为地方政府融资平台？

关于地方政府融资平台的定义主要有三种，分别为2010年的19号文、2010年的412号文和2013年的10号文，但殊途同归，均指地方政府出资设立并承担连带还款责任的独立法人实体。

1、2010年6月10日国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19号）将地方政府融资平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

2、2010年7月30日财政部、发改委、央行和银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预（2010）412号）将地方政府融资平台定义为“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体”，同时进一步明确了融资平台的范围为“各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司（如交通投资公司等）”。因此融资平台通常也被为城投平台。

3、2013年4月19日银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）直接将地方政府融资平台定义为“地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。

（二）地方政府融资平台的分类方式

1、债务分类：公益性项目、非公益性项目及偿债资金来源

2010年的19号文根据贷款投向和偿债资金来源对融资平台公司进行划分，并采取不同的处理措施。其中，对于还款来源的70%以上依靠自身的融资平台公司，政策层面还是倾向于给予鼓励的。

2、风险分类：全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类

2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）根据融资平台自身现金流覆盖情况将融资平台分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖等四类。当然这一分类方式是动态调整的，相当于对融资平台进行动态评级。具体如下：

3、退出分类：“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”

银监会将地方政府融资平台分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”两大类，而这一分类方法通常也被作为融资平台发债融资的门槛，即纳入银监会平台名单的企业在申请发债备案时往往很难获得通过。

（1）“退出类”具体指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够金额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。

（2）“仍按平台管理类”是指凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，继续按平台实施管理。

根据银监办发（2011）191号、银监发（2013）10号文的要求，退出银监会的政府融资平台名单需满足以下条件：

（1）符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人。

（2）资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计。

（3）各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖。

（4）存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。

（5）诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

退出程序为牵头行发起、各债权行总行审批以及债权行、地方政府、平台公司三方签字三确认、退出承诺（地方政府不为平台新增贷款担保以及债权银行承担平台新增贷款风险）以及进行监管备案以标示退出。

（三）地方政府融资平台的运营模式

1、某种程度上可以将融资平台看作是地方政府组建的一个财务指标可以达到融资标准的经济实体，其成立和经营的目的是为地方政府开展基础设施、公益性项目、公用事业等承担投融资功能，其在定位上与一般企业有本质上的差异，即不以盈利为最大化。因此，企业财务数据一般难以反映其实质信用状况，其偿债能力大多是依靠背后的地方政府信用支持。

2、由于过去企业发行债券受其净资产的限制，因此地方政府一般会通过财政拨款、注入土地、股权等资产做大平台企业账面资产以放大发债规模。其中，土地使用权是地方政府最容易动用的资产，财政拨款则是真金白银、但不是主要部分，其它可注入的资产还包括地方政府持有的地方国企股权、上市公司股权等。

3、前面已经指出，平台企业一般是地方基础设施建设和土地开发主体，承担着地方投融资的职能。其运行模式大致如下：

（1）基础设施业务大多是以回购协议（即BT模式）的方式开展，其过程可以简单描述为平台企业自行筹集资金为当地政府代建项目，建成后由地方政府按照协议价格分多年进行回购。

项目交付前以在建工程科目记入资产负债表，交付后则会以应收账款形式记入资产负债率（政府一般会支付少量现金）。

（2）土地开发业务是指政府授权平台企业对一定区域范围内的城市国有土地或集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，土地开发完成后平台企业将土地交由当地政府进行土地拍卖，所得的土地出让金按预设比例进行返还。

土地出让完成前以土地使用权的形式计入存货，出让后地方政府一般将开发成本的部分以现金形式支付给平台企业，其余部分则仍以应收账款形式记入资产负债表。

（3）可以看出，无论是项目的交付还是土地出让的完成，平台企业仅能收到少量现金以维持日常运营与债务利息支付，绝大部分收入会以应收账款的形式挂在资产负债表中，随后政府再通过注入土地、股权等形式抵消上述应收账款。

（4）除上述业务外，平台企业还会承担当地政府的投融资功能，利用其经营活动或筹资活动得到的资金与其它企业、政府及相关机构进行非经营活动。与此同时其它国企也会在平台企业融资受限时通过筹资奖金来支持平台企业。上述业务模式下的资金往来一般会以其他应收应付款的形

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